意见领袖丨中国金融四十人论坛 

CF40:仅靠碳交易难以实现“30•60”目标,开征碳税应成为重要政策选项

  内容提要

  ☞ 受覆盖面和调控范围限制、碳市场价格形成机制构建难度大、市场失灵等因素影响,全面运行的全国碳市场只能覆盖我国50%的碳排放量,国内的碳交易价格远低于IPCC和碳信息披露项目(CDP)对实现《巴黎协定》目标的碳价预测。仅靠碳交易一种政策手段难以实现“30•60”目标,需要通过与碳税这一政策手段并行实施来加大碳减排调控力度。

  ☞ 结合我国的“30·60”目标,建议现阶段先选择实施名义性碳税——将现行煤炭资源税和成品油消费税改造为碳税的方式,缓解碳达峰压力。同时加快研究实质性碳税——直接对二氧化碳排放开征碳税,弥补我国在碳价格机制上的不足,为更长远的碳中和目标做好政策准备。

  ☞ 可在保持我国宏观税负稳定的前提下开征碳税,尽可能降低碳税对经济社会发展的影响。征收碳税不作为增加财政收入的手段,其目标是通过增加化石燃料的税负来提高碳排放成本,根本目的是为了减少碳排放。

  ☞ 在碳税的征收范围上,应该避免对同一排放源或企业同时实施碳交易和碳税政策,防止造成企业的双重负担。目前纳入碳交易的企业排放标准是年能耗一万吨标准煤,未来还可能会逐步降低标准从而将更多的企业和碳排放量纳入调控范围。这意味着,碳税的征收范围将主要是中小企业。

  ☞ 碳税目的是通过影响消费者行为选择来达到减少排放。从既积极稳妥推出碳税,又尽量弱化负面影响的角度考虑,可考虑在碳税实施初期选择化石能源开采和生产环节征收,未来随着征管能力的提高和控管条件的具备,再将征税环节调整为消费环节。

  开征碳税是实现“碳达峰、碳中和”目标的重要政策选项

  习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会做出“中国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”的承诺,并在气候峰会上提出了“碳达峰、碳中和”的具体目标(以下简称“30·60”目标)。这在体现中国作为负责任大国担当的同时,也意味着碳减排将面临着艰巨任务和严峻挑战。2020年底召开的中央经济工作会议明确提出,2021年要做好碳达峰、碳中和工作。2021年的政府工作报告提出,制定2030年前碳排放达峰行动方案。

  要实现上述目标,亟需在碳减排途径、机制和政策的选择上拓展思路,在我国已实施碳排放权交易(以下简称“碳交易”)试点的背景下,应将开征碳税作为重要政策选项,两种碳减排手段并行实施。

  碳交易与碳税都是推动

  碳减排的重要政策工具

  碳交易与碳税均是借助市场机制实现政府碳减排目标的有效手段。由于两者最终都反映为对碳排放价格的确定,因而也被统称为碳价格机制。但基于产权理论的碳交易和源自庇古税理论的碳税,在推动碳减排的作用机理上存在差异。

  碳交易更强调数量导向机制,是指在某个国家或地区设定碳排放总量额度,并将其碳排放权分配到各个企业,通过市场和价格机制对排放权在不同经济主体间分配进行调整,从而达到以最小成本达到碳减排的目标。

  二氧化碳的排放总量或者排放标准由政府根据本国或本地区减排目标导向、环境承载能力等确定,通过发放许可证的形式分配碳排放权份额,创制出排放权的稀缺性并创建市场、体现排放权的经济价值,企业可在已有的配额中选择交易其多余的份额或者购买碳排放额度,价格机制来决定排放权在不同经济主体之间的分配。

  碳税则属于由税收直接进行的价格干预,即通过相对价格的改变来引导经济主体的行为,达到降低碳排放数量的目的。气候变化具有典型的外部性,政府运用碳税对微观主体减排进行干预,使其个体成本等于社会成本,微观主体基于自身决策的排放水平,就会与社会最优水平相一致,即碳排放企业的外部成本内在化,达到资源的最优配置。

  作为碳减排的两种重要政策手段,碳交易与碳税这两种手段在减排目标和减排成本的确定性、调控范围、透明度和管理成本等方面各具相对优势,且这种相对优势又会受到各国具体政策环境、管理水平、实施条件等多方面因素的影响。

  故在现实中,各国家和地区基于国情区情实际与碳减排的客观需要,会侧重其中之一或者二者并用,并随国际国内经济发展和应对气候变化需要动态调整二者重点。理论和实践研究表明,对碳交易与碳税的关系认识,已从初期的替代性逐步转变为互补性。两种手段可以并行不悖,尤其是二者相互协调配合,更可在注重公平的前提下提高减排效率。

  我国现阶段研究开征碳税

  既有必要也可行

  实现“碳达峰、碳中和”,加大碳价格机制的调控以减少化石能源消费是根本。新形势下,我国仅以碳交易一种手段并不能有效解决碳减排的所有问题。现阶段,应在明确合理的碳排放总量控制目标之下,既有效发挥碳交易的减排作用,也考虑将碳税作为政策选项之一,两者并行发挥调控作用。

  (一)仅靠碳交易一种政策手段难以实现“30·60”目标

  我国自2011年起先后在七个省市实行碳排放权交易试点,2017年底明确在发电行业率先启动全国碳排放权交易体系,2021年全国碳市场将正式启动运行。随着碳交易推向全国,将对国内碳减排目标实现发挥更大作用。但受覆盖面和调控范围限制、碳市场价格形成机制构建难度大、市场失灵等因素影响,全面运行的全国碳市场也只能覆盖我国50%的碳排放量,国内的碳交易价格远低于IPCC和碳信息披露项目(CDP)对实现《巴黎协定》目标的碳价预测。

  在“30·60”目标实现难度远超早期碳排放强度目标,以及我国要以低于欧洲等国家30年时间来实现碳中和的情况下,面对更为紧迫和更大的碳减排压力,仅以碳交易一种手段难以有效保证目标实现,需要通过与碳税这一政策手段并行实施来加大碳减排调控力度。

  (二)碳税和碳交易并行有利于扬长避短,促进碳减排目标的实现

  在应对气候变化的特定时期上,政府对于两种政策手段的选择上可能具有一定的倾向性。但考虑到现实中碳减排问题的复杂性以及碳减排政策的相对有效性,为了更好地应对气候变化,全面实现碳减排目标,有必要充分认识到碳交易和碳税可以并行,二者的协调配合能够发挥更大的调控作用。

  无论从理论分析还是从国际社会政策选择的倾向看,碳税与碳交易都是可以同时运用、共存并立的。理论上,两者应为互补关系,这种互补性主要表现在两者的调控范围和价格支撑上。因此,基于市场机制较不完善的现实以及开征碳税的独特优势,我国更需要根据实际情况同时运用碳交易与碳税这两种碳减排政策手段,构建二者的协调配合机制,来实现应对气候变化和碳减排承诺,推动绿色低碳发展和建设生态文明。

  (三)并行实施碳交易和碳税已成为国际碳减排政策趋势

  碳交易和碳税作为碳价格机制,已在全球诸多国家和地区得到了积极的应用。根据世界银行《2020年碳定价现状与趋势》的统计,全球已有超过46个国家和32个地区实施或计划实施61项碳定价政策,其中31个为碳排放权交易市场,30个为碳税机制,覆盖了22%的全球温室气体排放量。

  同时,已有英国、法国、日本、加拿大等15个国家和地区同时实施碳税与碳交易两种政策手段。其中,部分国家因碳市场价格偏低或扩大调控范围需要设置固定碳价和提高碳价,部分国家在碳减排政策实施初期就区分不同碳源分别实施碳税和碳交易,其动因都是源于单一实施一种政策手段难以实现本国的碳减排目标。值得注意的是,上述同时实施碳交易和碳税的国家,大多也是已宣布碳中和目标的国家。

  (四)运用碳税政策有助于实现碳减排和经济发展的“双重红利”

  根据相关研究,我国如果实现2℃目标导向转型路径,2020-2050年能源系统需要新增投资约为100万亿元;如果实现1.5℃的目标导向,投资约为138万亿元。在我国经济下行和财政收入减速的背景下,加大对碳减排的投入需充分考虑财政的可持续性问题。而碳税在提高碳排放价格或成本的同时,能够获取一定的财政收入,通过碳税来适当筹集碳减排资金是减轻财政压力的可能途径。例如,根据世界银行《2020年碳定价现状与趋势》的统计,全球2019年筹集了450亿美元的碳价格收入。而根据OECD对成品油等化石燃料税负的国际比较,我国在提高化石燃料税负上尚具有一定的空间。因此,与减税降费结合起来实施碳税改革,不仅可保持宏观税负稳定和减少增税阻力,也有助于实现碳减排和经济高质量发展的“双重红利”。

  路径选择:改造现行税种

  及研究开征新税种

  征收碳税的基本目的,是通过增加化石燃料的税负相应提高碳排放成本。根据增加税负实现方式的不同,碳税改革的实现路径主要有以下两种可能选择。

  (一)名义性碳税方案:将现行煤炭资源税和成品油消费税改造为碳税

  名义性碳税,即通过对与化石燃料相关税种的改造,包括提高税率水平或以碳排放量为依据来调整税率,可以发挥与碳税类似的作用。综合看,我国适合改造为碳税的税种主要是资源税和消费税。针对我国以煤炭为主要能源以及考虑天然气作为清洁燃料等情况,我国碳减排调控的主要对象是煤炭和成品油,2020年中央经济工作会议也提出:“推动煤炭消费尽早达峰,完善能源消费双控制度”。

  就煤炭而言,主要方式是改革煤炭资源税。当然,也有对煤炭征收消费税的建议观点。两者相比较来看,对煤炭征收消费税与现行煤资源税存在重复征收,也不符合消费税对最终消费品征收的要求,因而,提高煤资源税税率是更为可行的选择。

  就成品油而言,成品油消费税是最适合改造为碳税的税种。从对企业征收碳税的角度看,尽管是对碳排放量进行征收,但从碳排放量与企业消耗成品油等化石燃料之间的关系看,实际上可视为对消耗成品油等化石燃料进行计征。同时,提高成品油消费税还可以对非固定碳源进行征收。在国外碳税的实践中,不乏有改造成品油消费税作为碳税的案例。国内也多次提高成品油消费税税额来发挥节能减排调节作用。因此,可以考虑将提高的税额部分以碳税名义进行征收。

  鉴此,应区分不同化石燃料进行税种的碳税改造,建议将煤炭资源税和成品油消费税改造为碳税。

  (二)实质性碳税方案:直接对二氧化碳排放开征碳税

  实质性碳税,即直接对二氧化碳排放征税,在我国也有两种可能的选择,一种是直接开征名称为“碳税”的新税种;另一种是在现有的环境保护税中新设置“二氧化碳”税目。前者可以突出我国加大碳减排调控力度的目的和态度,但设立新税种的立法难度大。后者不需要设置新税种,符合简化税制的要求,不仅有利于减低碳税单独立法和实施的难度,而且可以减少为构建新税制体系花费的成本和时间,但也需要修法。

  (三)两种路径的比较及建议

  是实行名义性碳税还是实质性碳税,这两种改革路径实现形式的最终选择受多方面因素的影响,需基于现行国情分阶段实施。

  综合来看,改造现行税种的方式具有上游征收的计征简便、立法难度低等优点,但也存在着税负难以向下游企业等主体传导的问题;新开征碳税税种或税目与碳减排联系紧密,但也有碳排放量计量复杂等问题。

  结合我国的“30·60”目标,建议现阶段先选择实施名义性碳税即改造现行税种的方式,缓解碳达峰压力。同时加快研究实质性碳税即开征独立税种,弥补我国在碳价格机制上的不足,为更长远的碳中和目标做好政策准备。

  我国研究开征碳税的策略与设想

  在新发展阶段研究推进征收碳税,应合理制定碳税改革策略,降低征收碳税对经济社会的冲击影响。

  (一)适时明确碳税改革的政策方向

  在统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案等基础上,应旗帜鲜明地提出征收碳税的改革方向。这既可进一步在国际上表明我国在实现承诺的决心,也可在国内稳定企业和社会的预期,降低政府在宏观政策上的不确定性。

  (二)保持宏观税负稳定以降低经济社会影响

  对我国实施碳税的主要担忧,是在经济下行趋势下会进一步拖累经济增长。国外税改经验表明,利用绿色税改的双重红利效应和税收中性,即在降低部分税收的同时提高与绿色相关税种的收入,在实现生态环境保护目标的同时保持宏观税负稳定,是一个较为成功的做法。我国减税降费政策的持续实施,已为征收碳税提供了一定的政策空间。可在保持我国宏观税负稳定的前提下开征碳税,尽可能降低碳税对经济社会发展的影响。征收碳税不作为增加财政收入的手段,其目标是通过增加化石燃料的税负来提高碳排放成本,根本目的是为了减少碳排放。

  (三)制度设计上应明确征收范围和征税环节,低税率起步,分步动态调整

  1、明确限定征收范围。在没有碳交易市场的情况下,碳税应对所有的碳排放企业一体征收。但在我国碳交易市场已经先行建立的情况下,在碳税的征收范围上,应该避免对同一排放源或企业同时实施碳交易和碳税政策,防止造成企业的双重负担。因此,应该明确将纳入碳交易体系的排放源或企业排除在碳税的征收范围之外,也就是说,碳税的征收范围是碳交易体系覆盖范围之外的碳排放源或企业。

  从全国碳交易市场的启动和发展趋势来看,目前纳入碳交易的企业排放标准是年能耗一万吨标准煤,未来还可能会逐步降低标准从而将更多的企业和碳排放量纳入调控范围。这也就意味着,碳税的征收范围将主要是中小企业。

  2、采用简易计税方式。考虑到碳税的征税对象主要是中小企业,为了降低征管成本和企业管理成本,碳税应尽量采用较简易的计税方式。具体而言,应在企业二氧化碳排放量的确定上采用简易的方式,直接根据化石燃料消耗量和排放系数计算排放量和应纳碳税额,而不是分行业考虑各种特殊因素。这样做,尽管可能存在着一定的不公平性,但有利于降低企业在核定碳排放量上的成本,以及使得税收征管成本也能够相应降低。

  3、合理选择征税环节。选择化石能源生产环节还是消费环节征收也是碳税制度设计上的争议之处。在生产环节征收碳税有助于有效控管税源和降低征管成本,具有操作的简便性和现实可行性。但碳税目的是通过影响消费者行为选择来达到减少排放,加之我国目前的资源价格形成机制不完善,税负难以从生产环节传导给消费者,显然将征收环节设置于消费环节更为合理。从既积极稳妥推出碳税,又尽量弱化负面影响的角度考虑,可考虑在碳税实施初期选择化石能源开采和生产环节征收,未来随着征管能力的提高和控管条件的具备,再将征税环节调整为消费环节。

  4、选择低税率起步。考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人碳排放行为形成一定影响,同时不过多影响中小企业的发展,碳税应选择从较低的税率水平起步。从碳交易试点情况来看,尽管目前我国部分地区碳市场的价格可以达到每吨二氧化碳100多元,但在企业的初始配额实行免费发放的情况下,这只是企业超过配额后的碳排放的价格。如果考虑企业全部二氧化碳排放量的话,实际成本将会很低。国外已开征碳税的国家在起步阶段也多数选择较低的税率水平,其后再根据情况提高税率水平。因此,与碳市场中的碳价格相协调,碳税不可避免地需要采用低税率起步的制度设计,再动态进行调整。

  (四)做好碳税与碳交易等政策之间的协调

  考虑碳税与碳交易之间的协调配合关系,通过建立相关协调机制,以消除两者在配合上的障碍。总体来看,碳税与碳市场的协调机制应包括两个方面。

  1、调控范围的协调机制

  如前所述,为了避免对同一排放源或企业造成双重负担,明确规定纳入碳交易体系的排放源或企业不属于碳税征收范围。考虑到部分属于碳税征收范围的企业也可能参与自愿减排交易(CER),因此,对应纳碳税的企业从碳交易市场中购买的排放量也可以给予免税政策。此外,在可行的情况下,还可允许符合条件的企业或排放源,如在一定的二氧化碳排放范围内的企业,允许其自行进行选择适用碳税或碳交易政策。

  2、调控力度的协调机制

  在碳税和碳交易调控力度的协调机制上,主要包括两方面的内容:一是不同调控手段在企业成本负担上的协调。由于碳市场所确定的碳价格存在不确定性,这与碳税相对确定的税率水平(碳价格)之间可能会存在着较大差距,可能会导致适用不同调控政策的企业之间存在负担不公平的问题。为构建相对公平的碳减排成本政策环境,需要从碳交易和碳税两个方面的制度设计着手,实现二者在调控力度上的大体一致。一方面,在碳排放权配额的分配上,需要结合碳市场的逐步完善,通过拍卖使企业有偿获取配额;另一方面,碳税需要根据企业配额拍卖的价格和碳市场中的交易价格情况,作为制定碳税税率水平的重要参考依据,通过建立动态调整的碳税税率制度来协调与碳交易体系之间的负担关系。

  二是碳税和碳交易基于调控力度的配合方式。碳税与碳交易的另一个重要配合模式,是在我国碳市场发生失灵的情况下,即市场中的碳价格降低到很低的水平,已经无法调控企业碳排放行为时,通过碳税起到碳价支撑作用。此时,可对碳交易体系无法调控的碳排放和企业征收一定税率水平的碳税。这种情况下实施的碳税,是利用碳税在碳价格或排放成本上的确定性,以其税率水平来确定排放的最低碳价格。

  (本文作者介绍:中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库,定位为“平台+实体”新型智库,专注于经济金融领域的政策研究。)